最高法裁判：“一户一宅”原则的理解和把握

鲁法行谈宅基地管理与利用

2024-09-15

裁判要旨

农村宅基地使用权是指农民建造住宅和附属设施并对其进行占有和使用的权利，该权利作为物权法规定的用益物权类型之一，是广大农民赖以生存的重要权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从该规定可以看出，农村一户家庭只能拥有一处宅基地，而不能拥有两处甚至更多的宅基地。这一立法的目的在于既要保障广大农民的居住权，防止出现农民居无定所、甚至无处居住的问题，也要防止一户家庭拥有多处宅基地造成土地浪费、降低土地利用效率的问题。但同时从该规定并不能得出一户家庭必须拥有一处独立宅基地的结论。在判断一户家庭是否应当拥有一处独立宅基地时，应当考察该户家庭是否拥有居住场所，是否存在居住困难等。在满足居住条件的情况下，两户或两户以上的家庭共同居住在一处宅基地，亦与法律规定的精神相合。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2016）最高法行申1994号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李良元，男，1957年2月12日出生，汉族，住湖南省涟源市。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴旭初，女，1936年4月20日出生，汉族，住址同上，系李良元之母。

上述两再审申请人的共同委托诉讼代理人：邓红欣，北京楹庭律师事务所律师。

上述两再审申请人的共同委托诉讼代理人：汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省涟源市人民政府。住所地：湖南省涟源市蓝田办事处人民路。

法定代表人：刘杰，湖南省涟源市人民政府市长。

委托诉讼代理人：蔡文友，湖南省涟源市人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：李雄，湖南省涟源市国土资源局法规股长。

再审申请人李良元、吴旭初因诉再审被申请人湖南省涟源市人民政府（以下简称涟源市政府）拆迁行政管理一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第313号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

湖南省娄底市中级人民法院一审查明：安化（梅城）至邵阳高速公路起于益阳市安化县梅城镇，接拟建的常（德）安（化）高速公路，止于邵阳县梽木山，与沪瑞高速公路和邵（阳）永（州）高速公路连接，主线全长130.8公里，在涟源段主线长59.66公里，连接线长20.06公里，合计全长79.72公里。安化（梅城）至邵阳高速公路是国家高速公路网规划的二广高速公路的一段，是湖南省规划的五纵七横高速公路网的重要组成部分。2008年8月20日，湖南省涟源市国土资源局向李良元、吴旭初所在村组发布了《征收土地预告》，2009年6月24日，湖南省人民政府作出（2009）政国土字第623号《农用地转用、土地征收审批单》，批准在娄星区石井乡、涟源市伏口镇、白马镇、渡头塘镇、龙塘乡、湄江镇、桥头河镇、石马山镇等8个乡镇84个行政村、公路局、白马水库，征收452.2286公顷土地，用于安化（梅城）至邵阳段高速公路娄底段的建设。2009年9月20日，涟源市政府根据湖南省人民政府批准的《农用地转用、土地征收审批单》，发布了涟政土公[2009]9号《征地公告》，公告载明了被征土地的位置、土地权属、地类、面积、征地拆迁补偿标准、补偿登记的时间、地点等事项。2009年10月15日，涟源市政府发布了涟政土公[2009]10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告确定了征地补偿标准严格按照湘政办发[2005]47号、湘政办函[2008]159号、湘政办明电[2009]100号、娄政发[2003]29号、娄政发[2008]3号、娄政发[2009]5号文件的规定执行；青苗补偿标准严格按照娄政发[2003]29号文件规定执行；地上附着物、建（构）筑物补偿标准严格按照娄政发[2003]29号、娄政发[2008]3号和娄政发[2009]5号文件的规定执行；房屋拆迁安置标准按娄政发[2008]3号和娄政发[2009]5号文件和娄底市高速公路建设指挥部第十次指挥长办公室会议纪要等文件的规定执行，所有集体土地上房屋的拆迁安置均采用异地新建方式，被拆迁人的搬家过渡费一律按2000元/人计算，被拆迁户新宅基地三通一平及超深基础按照162元/平方米补偿。2010年2月9日，涟源市安邵高速公路建设指挥部作为甲方与李良元、吴旭初作为乙方分别签订了《拆迁房屋协议书》，协议书约定，甲方因建设需要拆迁乙方房屋及附属设施，用于安邵高速公路涟源段建设，经听证告知、村民小组充分讨论和双方充分协商，达成房屋拆迁协议，由甲方支付补偿经费给乙方，乙方自拆自建、自找过渡住房。协议也对拆迁房屋种类、结构、面积、补偿金额、付款方法、房屋拆迁腾地时间等内容进行了明确具体的规定。协议签订后，李良元、吴旭初领取了相应的房屋拆迁补偿款等款项，其房屋亦已拆除。李良元、吴旭初于2014年3月向涟源市政府寄出《请求实施征地拆迁补偿安置申请书》。2015年1月，李良元、吴旭初在本组集体经济组织范围内开始新建房屋。因未得到涟源市政府的答复，李良元、吴旭初遂向人民法院提起行政诉讼，请求判令涟源市政府履行安置被征收宅基地的义务。

一审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。以上规定是对土地补偿有异议的，应先申请裁决，再向人民法院起诉。而本案中李良元、吴旭初起诉的主要诉求是拆迁安置方案的落实问题，而对拆迁补偿方案及拆迁补偿并不持异议，故人民法院可以直接受理。本案争议的焦点即涟源市政府是否已经履行安置李良元、吴旭初被征收宅基地的义务问题。因本案双方诉争的是宅基地的落实问题，而不是《拆迁房屋协议书》的履行问题，只要涟源市政府存在未依法依规安置宅基地的情形，其不履行法定职责的行为一直处于持续状态，故不存在超过起诉期限的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《娄底市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发[2008]3号，以下简称《安置办法》）是经湖南省人民政府批准的，是当时娄底市征收和征用集体土地及其房屋和其他附着物拆迁补偿安置的依据。《安置办法》第十一条规定，城市规划区外，一律采取异地新建方式安置。被拆迁房屋按照附表一至四规定的标准补偿外，另行安排宅基地；第十二条规定，采取异地新建方式安置的，按下列方式执行：（二）农村居民只能拥有一处宅基地。本项所称的户是以家庭户型为单位，以成家子女为主体。两个以上子女达到法定婚龄的，可以分户，但分户不能作为安置宅基地的条件。（三）征地单位负责拆迁房屋底层占地面积相应的宅基地，但宅基地面积不得违反有关规定。本案李良元、吴旭初与涟源市政府签订的《拆迁房屋协议书》中，没有涉及宅基地的安排事项。李良元、吴旭初原有的一处宅基地已被拆除，根据上述相关法律法规及规范性文件的规定，涟源市政府应为李良元、吴旭初安置宅基地。现李良元、吴旭初正在新建房屋，事实上即拥有了一处宅基地，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，李良元、吴旭初再要求另行安置宅基地，于法不符。根据《安置办法》第十二条第四项的规定，被拆迁人自行办理相关手续的，由征地单位支付偿还的宅基地“三通一平”及基础、报建、办证等费用。偿还的宅基地基础标高以室外地面高度为准，可参照附表十一相关补偿标准执行。本案李良元、吴旭初与涟源市政府签订的《拆迁房屋协议书》中，虽然支付了“三通一平”及超深基础补偿费用，但对报建、办证费用等相关事项均未涉及，故涟源市政府未完全按照《安置办法》规定履行义务。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决涟源市政府在一审判决生效后两个月内依法依规对李良元、吴旭初的新建房屋宅基地相关事项予以落实。

湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。

二审法院认为：李良元、吴旭初原有房屋因安化（梅城）至邵阳高速公路娄底段项目，已被征收并拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款及《安置办法》第十一条、第十二条的规定，涟源市政府应当按照“一户一基”的原则对李良元、吴旭初进行安置并支付相关费用。一审判决根据李良元、吴旭初与涟源市政府签订的《拆迁房屋协议书》及李良元、吴旭初正在新建房屋的事实，判决涟源市政府按照相关规定对李良元、吴旭初的新建房屋宅基地相关事项予以落实并无不当。对于李良元、吴旭初已经新建的房屋是否符合“一户一基”的原则和《安置办法》的相关规定，应当由涟源市政府根据其行政职权和相关规定进行处理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

李良元、吴旭初申请再审称：1.原审法院认定事实的主要证据不足。两再审申请人分别拥有一处宅基地，政府有义务分别为两再审申请人安置宅基地。新建房屋的宅基地不是政府安置，而是其花高价从本组、外组或者外村村民处购买的农用地、甚至是基本农田。再审申请人在上面修建的房屋是违章建筑，再审被申请人无法为再审申请人办理宅基地相关手续；2.原审法院违反法定程序，没有开庭审理。请求撤销一、二审判决并依法改判。

本院再审审查查明：李良元、吴旭初在农村集体经济组织各有一处宅基地，并分别与涟源市安邵高速公路建设指挥部签订了《拆迁房屋协议书》，分别领取了“三通一平”及超深基础补偿费用。2015年1月，李良元、吴旭初在本组集体经济组织范围内开始新建房屋，目前已建成四层楼房，占地面积200余平方米，建筑面积800余平方米。李良元、吴旭初均在此居住。

本院认为：本案的争议焦点系涟源市政府是否应当为李良元、吴旭初安置宅基地。农村宅基地使用权是指农民建造住宅和附属设施并对其进行占有和使用的权利，该权利作为物权法规定的用益物权类型之一，是广大农民赖以生存的重要权利。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。从该规定可以看出，农村一户家庭只能拥有一处宅基地，而不能拥有两处甚至更多的宅基地。这一立法的目的在于既要保障广大农民的居住权，防止出现农民居无定所、甚至无处居住的问题，也要防止一户家庭拥有多处宅基地造成土地浪费、降低土地利用效率的问题。但同时从该规定并不能得出一户家庭必须拥有一处独立宅基地的结论。在判断一户家庭是否应当拥有一处独立宅基地时，应当考察该户家庭是否拥有居住场所，是否存在居住困难等。在满足居住条件的情况下，两户或两户以上的家庭共同居住在一处宅基地，亦与法律规定的精神相合。本案中，李良元、吴旭初原有宅基地上的房屋因修建高速公路被征收并拆除。根据上述法律及规范性文件的规定，涟源市政府应为李良元、吴旭初安置宅基地。现李良元、吴旭初已经新建房屋，且建筑面积达800余平方米。在本院组织的询问过程中，涟源市政府亦表示可以为李良元、吴旭初办理宅基地使用权证。由此可见，李良元、吴旭初已经解决了其居住问题，且居住条件较以往有所改善。李良元、吴旭初以分属两户为由认为应当再为其安置一处宅基地的主张不符合法律的规定。

由于涟源市政府虽然支付了“三通一平”及超深基础补偿费用，但在李良元、吴旭初与涟源市政府签订的《拆迁房屋协议书》中，未涉及报建、办证费用等相关事项，故涟源市政府未完全按《安置办法》规定履行义务。据此，一审法院判决涟源市政府在一审判决生效后两个月内依法依规对李良元、吴旭初的新建房屋宅基地相关事项予以落实并无不当。

至于李良元、吴旭初在询问中主张的因占用自家农用地新建房屋导致农业收入减少的问题，不属于本案的审查范围。

综上，李良元、吴旭初的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李良元、吴旭初的再审申请。

审判长梁凤云

审判员王海峰

审判员罗霞

二〇一八年六月十三日

书记员刘子杰

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